19세기에 장애자와 범죄자를 위한 주립기관의 수가 급증하게 되자 운영 면에서의 혼란상태를 일으키게 되었다. 이들 주립 기관은 주의 특별입법에 기초하고 있었으며 각 기관은 독립된 이사회의 관할 하에 운영되었고 많은 지출금을 요구했다.
그러나 각 기관 같은 주 내에서도 운영상의 원칙, 수용자에 대한 처우, 예산, 직원의 선발기준 등에 대한 통일된 정책이 없었다.
이에 따라 여러 기관 간의 조정과 수용시설의 적절한 활용이 결핍되어 있다는 사실이 강하게 인식되었다.
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